Информационный сайт о технадзоре сетей газоснабжения и строительстве газопроводов

Заместитель главы Федеральной антимонопольной службы (ФАС) Анатолий Голомолзин в интервью RNS рассказал о планирующемся пересмотре антимонопольного законодательства, либерализации газового рынка, ситуации с ценами на бензин и отмене роуминга в Крыму.

Как ведомство относится к предложению Минэкономразвития по внесению поправок в закон о естественных монополиях, которые предполагают, что естественные монополии не смогут покупать доли в других компаниях и должны будут согласовывать размещение средств на депозитах?

Сейчас конструкция закона о естественных монополиях уже позволяет контролировать их сделки при достижении определенного порогового значения. Если сделка превышает этот порог, то монополия обязана согласовать ее с органом тарифного регулирования. Если это приводит к негативным последствиям и нарушению баланса интересов между поставщиками услуг и потребителями, то такая сделка может быть запрещена.

Как правило, естественных монополий в чистом виде не бывает. У «Почты России», например, 20% регулируемой деятельности и 80% — нерегулируемой. И как быть? Запрещать или не запрещать размещать свободные средства?

Нужно относиться к регулируемым компаниям как к бизнес-единицам. Это означает, что они должны иметь возможность реализовывать свои производственные, финансовые и экономические возможности наиболее эффективно. Исходя из этого и должна быть построена логика законодательства.

В целом вы считаете, что действующий закон уже адаптирован? Или нужны какие-то поправки, которые МЭР хочет внести?

Я повторю: концептуально подобный механизм в законодательстве уже закреплен. Вопрос в том, нужно ли двигаться в направлении изменения пороговых значений, целевого назначения. Нужно, чтобы любые уточнения не выходили за рамки эффективности. Когда компании оказывают услуги, они должны делать это наиболее рациональным образом.

Мы сейчас обсуждаем изменение законодательства о естественных монополиях, а конкретно мы ставим вопрос об отмене этого закона. Мы считаем, что ему на смену должны прийти изменения в закон «О защите конкуренции». Там появится соответствующая глава, которая будет касаться базовых принципов регулирования и контроля сфер деятельности, где конкуренция ограничена в силу разных причин. В том числе, отнесение этих сфер деятельности к естественным монополиям.

В частности, базовым принципом должен стать анализ рынка, который нам как регулятору должен сказать, что делать дальше. Если конкуренция отсутствует, если компания работает в условиях естественной монополии, то она должна регулироваться, в том числе, путем установления тарифов. Если есть возможность для перехода из монополии на конкурентные рынки, то тогда нужно обсуждать вопрос применения гибких стимулирующих методов тарифного регулирования. Если условия для конкуренции существуют, то такие сферы нужно дерегулировать.

Какие еще законодательные изменения целесообразны?

Мы полагаем, что должен быть еще один закон — «О тарифном регулировании», или процессуальный Тарифный кодекс. Его задача — установить законодательные рамки того, как поступать с регулируемыми сферами деятельности. Сейчас в разных сферах по-разному относятся даже к общим базовым принципам регулирования, по-разному относятся в разных нормативно-правовых актах. Многие процессуальные вопросы не урегулированы законодательно.

Сегодня наша задача — определить базовые нормы заново: определить и принципы, и подходы в законе о защите конкуренции, параллельно с этим разработать законопроект о тарифном регулировании, обозначив в нем все процессуальные аспекты: каким образом должны регулироваться тарифы, что принимать во внимание, какие могут быть методы тарифного регулирования, каким образом привлекать к обсуждению тарифных решений потребителей услуг, каким образом сделать прозрачным процесс тарифного регулирования, как должны себя вести регулируемые субъекты и др.

В ближайшее время мы подготовим итоговый доклад ФАС за 2016 год. Ключевой темой этого доклада будет тарифное регулирование. Обсудим его различные аспекты, изменение методологии, способы отказа от затратных методов регулирования и перехода к рыночным методам, создание тарифных стимулов для эффективной работы существующих игроков и появлению на рынке новых участников.

Это связано, в том числе, с тем, что, помимо функции антимонопольного ведомства, нас наделили функциями тарифного регулятора. Мы сторонники проконкурентного тарифного регулированием и хотим сделать так, чтобы компании работали эффективно. Наш опыт показывает, что совмещение этих функций способствует тому, что регулируемые секторы сами становятся эффективными и способствуют экономическому росту. Доклад будет представлен в правительстве в мае, если я не ошибаюсь.

В декабре операторы связи обещали ФАС «подумать» об отмене роуминга внутри страны. Подумали? Готовы ли они отказаться от роуминга в Крыму? То есть юридически признать его российским регионом?

Да, эта тема обсуждается. Есть три категории того, что называть роумингом: внутрисетевой, национальный и международный роуминг. По каждому из этих направлений мы работаем. Есть соответствующая международная рабочая группа, в ее рамках мы сформулировали, как может улучшаться ситуация на рынке услуг связи с роумингом. В частности, речь идет о базовом принципе «в роуминге как дома». Когда выезжаете за границу, вы не должны чувствовать особого дискомфорта от меняющихся тарифных условий. Для того чтобы это происходило, необходимо оптимизировать все отношения между домашним оператором и оператором страны пребывания, а также многие другие вещи. С операторами мы оговаривали, каким образом нужно двигаться в этом направлении. Благодаря этому за последние лет пять произошло существенное снижение тарифов на услуги связи в международном роуминге.

Тем не менее одна из компаний решила все-таки повысить тарифы на услуги связи в роуминге. Мы недавно возбудили дело в отношении «Мегафона». То есть вопреки всем тем базовым принципам, общему пониманию, которое существует в рынке, компания посчитала, что она может существенно повысить тарифы, в ряде случаев — кратно, по значительному числу направлений.

Есть российский роуминг. Он делится на две категории: внутрисетевой и национальный. Внутрисетевой — это когда услуги оказываются одним и тем же оператором связи. Эта проблема даже терминологически не может называться роумингом. Сейчас у нас действует рабочая группа, посвященная проблемам такого роуминга. Мы договорились, что компании откажутся от применения термина «внутрисетевого роуминга» и будут стремиться к тому, чтобы тарифы на услуги связи не отличались в зависимости от того, куда абонент перемещается в пределах сети. Мы полагаем, что эту проблему удастся решить уже в первой половине 2017 года. Этому, в частности, должно способствовать упрощение процедур межсетевого взаимодействия операторов связи, снятие избыточных требований к ним.

Есть национальный роуминг — это когда абонент соответствующего оператора перемещается в регион, где нет сети этого оператора и поэтому для оказания услуги он должен воспользоваться сетью другого оператора. Здесь ситуация тоже меняется. Мы договорились, что кардинально эту тему закроем применительно к Крыму. В I квартале этого года проблема национального роуминга не должна существовать для абонентов, выезжающих в Крым. В течение 2017 года в России эта тема роуминга будет решена в целом по стране.

Касательно спора с Google. Возможно ли еще заключение мирного соглашения?

Нет, мы находимся в стадии судебных разбирательств, хотя формально мировое соглашение возможно заключить на любом этапе. Но у меня нет информации о том, чтобы шли какие-то переговоры по поводу заключения мирового соглашения.

Каким вы видите выход из затянувшегося спора с Google? История с незначительными штрафами и отказами компании исполнять ваши предписания рискует затянуться?

Дело в том, что это могут быть штрафы за неисполнение предписаний. Они не такие большие, но могут применяться достаточно часто. И по сумме, нарастающим итогом, это может быть ощутимо. Компания должна исполнить требования антимонопольного законодательства, должна исполнить судебное решение. Мы найдем способы понуждения к исполнению нашего предписания.

Готова ли Microsoft изменить подход к стороннему ПО в рамках вашего разбирательства по жалобе Лаборатории Касперского? Как корпорация реагирует на расследование?

Состоялось первое заседание по этому делу. Компании представили соответствующие материалы и документы к следующему заседанию. Сейчас идет судебное разбирательство. Каковы будут его результаты, я пока прогнозировать не могу. Признаки нарушения имеются. Есть или нет факта нарушения, будет установлено в рамках рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

От Microsoft реакция получена?.

Разумеется. Компания представляет соответствующие материалы, документы, высказывает свою позицию в заседании. Представители компании присутствуют на заседаниях, дело рассматривается в установленном порядке.

Как вы оцениваете последний компромисс по «закону Яровой»? Это реализуемый вариант?

Минкомсвязь подготовила проект нормативно-правовых актов, они обсуждались в рамках процедур общественного обсуждения. Как отмечали операторы связи, проблема в том, что в пакете не было ведомственного акта, который бы уточнял, какие мероприятия необходимо осуществить. Если исходить из общих контрольных цифр, которые были заданы в этих проектах постановлений правительства, то их было невозможно реализовать по экономическим основаниям. Операторы связи многократно высказывали свои опасения, которые касались избыточных требований по хранению данных, которые заведомо не могут содержать значимой для заявленных целей информации. Говорили о том, что нужно существенным образом уточнить объемы той информации, хранение которой необходимо. Это может кардинальным образом повлиять на экономику всех операторов и электрической связи, и почтовой связи.

На каком этапе находится согласование цен на транспортировку нефти через Белоруссию?

Прошли соответствующие переговоры. Есть процедура, которая предусматривает урегулирование взаимоотношений регулирующими органами и транспортными организациями, мы обменялись соответствующими цифрами. Сейчас в рамках этой установленной процедуры собственности применяются соответствующие тарифные решения. Белорусская сторона изначально предложила существенный рост тарифа, более 20% по двум направлениям. По одному из направлений мы договорились, что рост тарифа составит порядка 11%. По второму направлению мы посчитали, что тариф должен индексироваться существенно меньшим темпом. В связи с этим, в ход идет соответствующая методика. Согласно ей, принимается тот уровень, который мы считаем правильным, к нему добавляется определенный процент, и этот процент используется в качестве тарифа в текущей деятельности.

То есть те тарифы, которые сейчас действуют, сохранятся?

Они вытекают из той процедуры, которая установлена соответствующей методикой.

Ведутся ли разговоры о выделении из «Газпрома» отдельной газотранспортной составляющей?

Уже произошли существенные изменения в ходе реструктуризации российской газовой отрасли. В «Газпроме» произошло обособление по видам деятельности: добыча, магистральный транспорт, распределение, сбыт, экспорт — все осуществляется в рамках отдельных юридических лиц. В то же время нельзя считать, что структурное разделение — это единственное мероприятие по развитию рыночных отношений в газовой сфере, как это иногда упрощенно пытаются представить некоторые. На рынке газа развивается конкуренция, в частности, развивается независимый сектор. По итогам 2015 года доля независимых компаний, которые осуществляли поставки газа на внутренний рынок, составляла 46%. Полагаю, что по итогам 2016 года она могла еще чуть увеличиться. Пока точной цифры я не могу назвать. Развивается биржевая торговля газом — продано уже более 20 млрд кубометров. Функционирует биржевой комитет, в рамках которого все заинтересованные лица обсуждают дальнейшее развитие биржевой торговли.

«Газпром» сейчас является организатором транспортировки в рамках этих торгов. Мы рассчитываем, что в ближайшее время мы поменяем статус, и это будет оператор товарной поставки. Таким образом, компания будет работать в рамках трех видов законодательства: о естественных монополиях, о защите конкуренции и об организованных торгах. «Газпром» будет уже не только важнейшей составляющей технологической инфраструктуры рынка, но и важнейшим элементом коммерческой инфраструктуры. На заседаниях Биржевого комитета мы обсуждаем не только все аспекты развития биржевой торговли газом, но также, например, важную тему согласованной работы по коммерческой балансировке газа и ее увязке с коммерческой балансировкой рынка электроэнергии. Обсуждаем лучший зарубежный опыт по этим вопросам.

Что сейчас конкретно обсуждается, что вы собираетесь внедрить или хотели бы перенять у иностранных коллег?

Вопросы коммерческой балансировки, вопросы развития торговли производными инструментами, есть много и другого полезного опыта за рубежом. По некоторым вопросам мы пошли чуть дальше наших зарубежных коллег: у нас организованы торги на рынке наличного товара, а за рубежом таких торгов, в таком качестве и объеме не существует. Между тем это большая проблема. Это касается и рынка газа, и, особенно, рынка нефти.

Почему мы запустили наш проект по российскому нефтяному бенчмарку? Потому что эти вопросы не урегулированы в значительной степени. Индикаторы рынка наличного товара, которые существуют во внутренней и международной торговле, не всегда отвечают требованиям надежности и объективности. Они подвержены рискам манипулирования ценами, потому что информация, которая используется для котировок индикаторов наличных цен, минимальна, не представительна, не контролируема. Она работает по внутренним правилам отдельных агентств. Нет внутреннего аудита, нет внешнего аудита, многого чего еще. Это мы обсуждали с нашими коллегами из порядка 20 антимонопольных ведомств стран мира в рамках Международной рабочей группы по нефти, об этом говорят наши коллеги из Международной организации комиссий по ценным бумагам (IOSCO). Подобные неурегулированности в отношении индикаторов рынка наличного товара создают угрозы не только рынку наличных товаров, но и рынку производных инструментов.

Созданная и развиваемая в России биржевая торговля газом, нефтью и нефтепродуктами как раз формирует такие справедливые рыночные индикаторы. Одновременно с этим мы формируем внебиржевые индикаторы цен, которые формируются на основе регистрации в анонимном режиме внебиржевых сделок. Этим мы также отличаемся от наших зарубежных коллег в плане большей надежности.

Биржевые и внебиржевые котировки публикуются на регулярной основе. Более того, мы понимаем, как эти индикаторы цен соотносятся с экспортным нетбеком, с регулируемыми ценами на газ. Надежные рыночные индикаторы цен — это важнейший элемент коммерческой инфраструктуры рынка газа, который должен быть конкурентным, открытым, прозрачным и который должен соответствовать требованиям современного рынка.

Согласован ли эксперимент по либерализации оптовых цен на газ «Газпрома»? Будет ли мартовский эксперимент распространяться на другие регионы, кроме уже объявленных? Велись ли дополнительные консультации с Минэнерго после слов Новака о том, что эксперимент должен быть доработан?

Достигнуты договоренности между ФАС и «Газпромом» по проведению и основным параметрам пилотных проектов, зафиксированные соответствующим протоколом. Мы подписали соглашение с губернаторами двух регионов — Ханты-Мансийским округом и Тюменской областью. Мы провели соответствующее совещание с министром энергетики, и нам подтвердили, что министерство готово участвовать в этих процессах. Согласно постановлению правительства по основам ценообразования в 2018 году, мы должны перейти от регулирования оптовых цен на газ к регулированию тарифов на услуги по его транспортировке. Соответственно, предполагается, что оптовые цены на газ дерегулируются. Но как дерегулировать цены на газ, какие могут быть последствия на региональных рынках, каким образом должны формироваться и меняться хозяйственные отношения на рынке, что должно регулироваться, как это должно происходить — на эти вопросы еще предстоит ответить.

Предметную работу можно провести, когда все вовлеченные в этот процесс стороны работают вместе. В рамках нашей рабочей группы по пилотным проектам как раз это и достигается, и мы приглашаем всех работать вместе с нами. Мы никогда не говорили, что эти два региона, где будет проведет эксперимент, единственные. «Газпром» предлагает порядка десятка регионов, где могли бы эти пилотные проекты происходить.

Мы открыты к рассмотрению любых других предложений. Мы обсуждали эти вопросы с рядом субъектов федерации — они готовы к этому, но мы не можем спонтанно сказать: «сегодня — два, а завтра — пятнадцать» и произвольно эти новые регионы обозначить. Нам нужно, чтобы была выстроена система. Мы считаем, что число регионов, участвующих в пилоте, будет расширяться. Лучше, чтобы они охватывали различные аспекты: регион, где есть крупный промышленный потребитель, регион, где есть крупное подземное хранилище газа, регион, где расположены основные добывающие организации и другие особенности. Мы открыты и с удовольствием готовы вовлекать и другие регионы в «пилоты».

Как могут вырасти цены на бензин и дизельное топливо в 2017 году?

Мы не прогнозируем цену, на нее может влиять множество факторов, мы можем обратиться к ретроспективе. Она показывает, что цены меняются темпами, близкими к темпам инфляции. Иногда делаются апокалиптические прогнозы, говорят, например, «если акцизы выросли вот так, то цена вырастет вот так, и мы в этом уверены». Мы всегда людям, которые занимаются такими прогнозами, говорим, что их прогнозы неверные, они не основаны на анализе совокупности факторов и причин, которые действительно могут повлиять. Изменения на рынке, общие условия обращения на нем товаров говорят, что от этой многолетней тенденции и в 2017 году мы не отойдем. Цены будут двигаться близко к темпам инфляции, когда-то их опережая, когда-то отставая.

Никаких факторов, которые могут резко изменить ситуацию, вы не видите?

Мы создали коммерческую инфраструктуру рынка нефтепродуктов, которая позволяет гибко реагировать и приспосабливаться к ситуации, динамически устойчивую систему. Это биржевая торговля, гибкий курс рубля, правила в отношении тарифного регулирования, прогнозируемые тарифы по транспортировке нефти и нефтепродуктов, четырехсторонние соглашения с нефтяными компаниями по модернизации НПЗ. Ситуация устойчивая в плане гибкости и прогнозируемости, а это главное основание, чтобы быть спокойными и уверенными относительно перспектив этого рынка.

Недавно губернатор Кемеровской области Аман Тулеев обращался к премьер-министру Дмитрию Медведеву с просьбой остановить рост цен на топливо. Есть ли аналогичные настолько же серьезные проблемы в других регионах?

Любое должностное лицо вправе реагировать на ситуацию в конкретном регионе. Динамику цен мы мониторим на всех уровнях — крупнооптовом, мелкооптовом, розничном, отслеживаем ситуацию с запасами и с прочим. Мы не видим, что в каком-либо регионе страны могут возникать такие кардинальные проблемы. Вместе с тем дано соответствующее поручение Кемеровскому УФАС рассмотреть озабоченности губернатора и доложить.

У всех может быть восприятие ситуации различное, но рынок нефтепродуктов не является узким местом и каким-то сдерживающим фактором для развития экономики. Напротив, произошла серьезная модернизация нефтепереработки, в нее было инвестировано более триллиона рублей, мы перешли на выпуск топлива 5-го класса. В стране кардинально улучшилась экологическая обстановка. Это было сделано без какого-либо дополнительного ценового давления на потребителей, в отличие, может быть, от многих других секторов.

«Лукойл» заявил, что начал выпускать топливо стандарта «Евро-6». Как вы относитесь к таким заявлениям, с учетом того, что такой стандарт техническим регламентом в принципе не закреплен?

До того, как появились новые требования в рамках техрегламента, существовали виды топлива повышенного качества, которые предлагал рынок. В этом смысле нет никаких запретов. Если есть такие автомобили, которые могут требовать топливо более высокого качества, то для них это было бы благоприятно. Хотелось бы использовать топливо повышенной категории качества вне зависимости от того, вытекает это из требований регламента или нет. Предела в совершенстве нет, и в этом смысле продавать можно и более дорогой и более качественный продукт, почему нет?

ФАС запретила участникам рынка давать прогнозы по ценам на топливо. Насколько эта проблема серьезна для рынка?

Все зависит от того, кто делает такие прогнозы. Если это делает лицо, к мнению которого могут прислушаться коллеги, конкуренты, то это опасно для рынка. Если это делают люди, которые не вовлечены непосредственно в эти процессы, ученые например, они могут рассуждать на эту тему. Важно, чтобы эти прогнозы не послужили основанием для проведения согласованных действий.

Эта проблема масштабная?

Поскольку мы на нее реагируем очень быстро и адекватно, то и масштаб этого явления незначительный.

Глава «Новатэка» Леонид Михельсон выступил с предложением о передаче регулирования тарифообразования в ТЭК от ФАС в Минэнерго. Как вы относитесь к этому предложению? Как это может отразиться на тарифообразовании?

Помню, когда обсуждалась тема передачи от ФСТ функций тарифного регулятора ФАС, было соответствующее поручение президента РФ (в его ведении в соответствии с Конституцией РФ находится формирование системы и структуры органов власти), и мы прорабатывали этот вопрос. Сейчас о поручениях на эту тему мне неизвестно. С чем связана мысль, высказанная руководителем этой компании, не очень понятно. Руководитель ФАС И.Ю. Артемьев как-то напомнил, что вообще развитие независимых компаний в газовой сфере стало возможным потому, что именно антимонопольный орган очень много сделал для создания соответствующих институциональных предпосылок.

Может ли участие России в совместном с ОПЕК сокращении добычи привести к дефициту топлива на внутреннем рынке?

В моем понимании, никак это не может повлиять. Рынок реагирует на соответствующие потребности в нефтепродуктах. Для этих целей привлекают соответствующие объемы нефти. Никаких изменений с начала года никто не почувствовал. Ситуация на внутреннем рынке вполне устойчива, запасы топлива находятся на уровне близком (чуть выше) прошлогодних значений. Цены меняются рыночным образом с тенденцией к снижению в соответствии с сезонным снижением спроса. .

В СМИ периодически появляется информация о возможном объединении «Транснефти» и «Роснефти». Обсуждается ли такая инициатива?

Впервые слышу о такой информации. О таких инициативах мне ничего неизвестно.

Когда вы ожидаете решения правительства по дерегулированию тарифов «Транснефти» на транспортировку нефтепродуктов?

Этот вопрос в правительстве еще не рассматривался, но рассчитываем, что в ближайшее время мы его обсудим.

Тариф на прокачку по нефтепроводу Куюмба — Тайшет будет ниже, чем предлагала «Транснефть»?

Не могу сказать, каким будет тариф. Проработаем, соблюдем все необходимые требования и в установленном порядке примем. Единственное, что могу сказать, что это решение не повлияет на общие тарифные решения по «Транснефти». Оно будет касаться конкретно нефтепровода Куюмба — Тайшет.

В какой период, по вашему мнению, должна пройти либерализация экспорта. Минэнерго в Энергетической стратегии до 2035 года так и не прописало этот вопрос предметно.

Сейчас этот вопрос регламентирован в рамках закона. Независимые компании постоянно обсуждают возможную либерализацию, ставят этот вопрос в повестку дня своих обсуждений. Есть решение президентской комиссии, которое говорит о необходимости создания на рынке газа равных условий. Вопрос либерализации экспорта может быть увязан с созданием равных условий на внутреннем рынке.

Но только после выравнивания конкурентной среды?

Общая логика такова, что мы постоянно движемся в направлении либерализации экспорта. Экспорт нефти, нефтепродуктов, сжиженных углеводородных газов (СУГ) у нас либерализован. Либерализация экспорта сжиженного природного газа (СПГ) расширяется. Когда и как это может произойти в отношении сетевого газа? Зависит от того, какая будет ситуация на внутреннем рынке, как будет меняться ситуация на внешнем. Здесь много влияющих факторов.